[李慧龙&尉馨元]“雷声大雨点小”政策的多重逻辑—基于“激励-冲突”框架的类型分析

[论文精选]第20211117期 总第501期

本文转载自《中国行政管理》杂志2021年第10期

不只是偏差：

“雷声大雨点小”政策的多重逻辑*

—基于“激励-冲突”框架的类型分析

李慧龙&尉馨元

作者简介: 李慧龙，华南理工大学公共管理学院助理研究员、博士后；尉馨元（通讯作者），星空体育·(China)官方网站,登录入口（广东行政学院）应急管理教研部副教授，广州510641。

文章来源：《中国行政管理》杂志2021年第10期。感谢读者推荐，同时也感谢作者授权转发分享。

GB/T引用：暂无

       摘要：声势大而执行少的“雷声大雨点小”政策是政府治理领域的一个常见现象，但其内在逻辑尚未得到系统关注，且囿于消极意象讨论。基于政策“激励—冲突”视角下的多案例分析，可以将“雷声大雨点小”政策划分为敷衍型、倡议型、权宜型与渐进型等四种基本类型，其背后是政策激励与价值冲突强弱因素的不同组合。四种类型内含上下博弈、自主选择、动态调适与有序推进等不同执行逻辑，兼具负向-中性-正向、偏差-时差-视差等多重属性。“雷声大雨点小”政策的多重逻辑从不同侧面刻画了政策执行问题的复杂性，可以为解释政策目标与行动之间的丰富张力提供新的观察切口，为在实践中客观评判和有针对性地治理相关政策问题提供启发。                            

       关键词：政策执行；激励；价值冲突；执行偏差；政府干预

一、引言

       在公共政策研究与实务领域，“雷声大雨点小”已成为一个普遍使用的高频词和司空见惯的政策现象，但熟知未必真知，其政策意蕴和治理逻辑尚未得到系统关注。“雷声大雨点小”所喻指的往往是声势浩大而执行不足的公共政策现象或问题（本文中概称为“雷声大雨点小”政策），因“大小反差”形成的现实悖论而被定位为一种政策执行偏差。[1]但出现“雷声大雨点小”政策的共性成因是什么，不同政策情境下的“雷声大雨点小”是否存在差异？“大小反差”是否就是执行偏差，相应的政策逻辑与治理启示有哪些？由于缺少系统的学理性阐释，我们对这些问题的答案还知之甚少。

       对“雷声大雨点小”政策知之甚少的一个负面影响是实践认识的简单化甚至污名化。经过多案例综合考察与比较分析，笔者发现实践中一些具有内在合理性的复杂政策问题，例如缘于政策预期效果和政治、管理、法律多方面因素权衡的决策者理性行为，[2]以及鼓励性、渐进性的执行策略等，也常被简单评价为“雷声大雨点小”，被消极地等同于政策执行不力导致的“虎头蛇尾”。相关误解和误用与既有研究语境中单一的政策偏差视角有关，并反过来在实践对话的传播语境中导致以讹传讹和负向强化。其实，实践中诸多常被认为“雷声大雨点小”的政策有其不限于“偏差”的复杂性和非消极面向，内含博弈、自主、修补、渐进等多重政策逻辑和不同属性。本文在整合既有理论观点的基础上，将这些政策问题进行类型学划分，对“雷声大雨点小”政策的多重样态与治理逻辑进行学理性解析，力图通过精细化阐释，回答“为什么有些政策声势大却执行少”问题，以小见大地管窥公共政策执行的复杂性和多面性。

二、理论观照与分析框架

       从词源看，“雷声大雨点小”普遍被认为出自我国北宋作家释道原所撰《景德传灯录·卷二十八》中的一个俚语，原句是“雷声甚大雨点全无”。清代学者翟灏在考编的《通俗编·卷一》中亦指出“雷声浩大。雨点全无。今俚语云。雷声大、雨点小”。在词义上，“雷声大雨点小”意指声势大而实际行动很少，其应用场景涵盖政府治理、国际关系、商业管理等不同实践领域。其中，政策执行偏差是政府治理领域论及“雷声大雨点小”较多的研究情境。

       （一）作为一种政策执行偏差的学理意涵

        尽管尚未有研究对“雷声大雨点小”政策进行专门的理论界定与探讨，但从论及“雷声大雨点小”的政策场景和语境中，可以管窥学界对其学理意涵的一般性和共识性认知。在既有公共政策研究中，“雷声大雨点小”常被用以刻画目标与行动、预期与结果存在显著落差的公共政策现象或问题，“令行禁不止”“高高举起轻轻放下”“口号喊得震天响、行动起来轻飘飘”等都是其观照较多的现实问题。“雷声大雨点小”政策在问题域上多被归结为一种政策执行偏差，在基本理论范畴上被作为一个政策过程问题加以探讨。

       首先，在问题情境上，对“雷声大雨点小”政策的探讨主要涉及执行过程的政策阻滞和执行结果的政策失灵等，相关政策场景包括“出工不出力”的象征性执行，[3]“做一些‘表面文章’敷衍了事或装点门市”的形式化执行，[4]运动式治理路径依赖下“采取打折扣、灵活变通的方式应对上级的目标考核”的变通执行，[5]“重宣传轻落地”的执行误区，[6][7]政策宣传不到位、政策目标人群不配合的执行难，[8]以及政府服务中看似大张旗鼓、实则未能触及目标群体需求点的“政策鸡肋”，[9]或政府盲目设定目标、只是“看上去很好”的短命政策、僵尸政策等。[10][11]在此，“雷声大雨点小”被视为由政策执行者主观动机偏差，[12]客观能力不足，或制度与环境条件约束等引致的政策“名实不副”，“雷声大（名）”喻指政策执行“姿态”或愿景积极，“雨点小（实）”喻指政策执行走样或缺乏实效。其次，在治理导向上，基于政策执行偏差视角下的现象归类，“雷声大雨点小”政策普遍被视为一种应避免出现或需要予以矫治的负面政策问题，相关探讨多落脚于政策纠偏，即通过反思导致“雨点小”的约束性因素，探讨政策执行偏差的防治路径。

       总体上，“雷声大雨点小”政策因其普遍性而在既有文献中多有论及，相关探讨或直接或间接为认识其问题症结提供了多维启发，但同时存在专门性与学理性研究不足的缺憾。既有研究普遍将“雷声大雨点小”视为政策执行偏差的常见表征，但尚未反过来归纳其普遍性存在背后的一般机理，在对相关政策情境进行区分或比较的基础上，从整合性视角提炼其学理意味。尽管这一研究面向的缺失是可以理解的——“雷声大雨点小”只是被作为一个非正式修辞用语，而非一个学理性概念，亦非一个具象的现实问题——但其负面影响也是客观存在的：“雷声大雨点小”政策看似可以指代政策阻滞、政策失灵等多种政策执行偏差问题或概念，实则难以清晰界定其现象描述的边界。

       更为重要的是，现象描述的模糊性背后是对相关政策问题性质的简单化和消极化定位。政策执行偏差视角下的“雷声大雨点小”政策被等同于“虎头蛇尾”，且相关探讨往往只谈“雨点小”而不兼论“雷声大”，只谈政府执行偏差而不谈社会问题的复杂性或政策内容本身的理性设计，在认知上拘泥于从消极角度进行评判，或出于误解地给一项具有内在合理性的政策冠上“雷声大雨点小”的帽子，出现“以讹传讹”的政策污名化问题。其实，既有研究与实践中诸多被认为“雷声大雨点小”的政策有其不限于“偏差”的复杂性和非消极面向，本文将通过整合性研究和多案例比较加以揭示。

       （二）政策“激励-冲突”框架下的再审视

       既有研究缺憾在进一步的现象解释和减少研究偏误层面，引出了系统关注“雷声大雨点小”政策的必要性，亦即提出了“为什么有些政策声势大却执行少”的理论命题。为此，本文尝试聚焦“雷声大雨点小”的政策意蕴，以“雷声大雨点小”一词在既有政策研究情境与实践语境中的使用为线索，对相关案例进行综合考察和比较分析，从中提炼“雷声大雨点小”政策的实践样态与内在逻辑。通过整合相关政策内容与政策过程理论资源，本文得出一个“雷声大雨点小”政策研究的“激励—冲突”分析框架。

       依据哈罗德·拉斯韦尔的定义，公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”。[13]其中，价值反映决策者的价值偏好，一般是在政策基本方向和指导原则中向执行者传达的政策愿景；[14]而要将政策价值转化为执行者的行动目标，并取得实际成效，需要通过一定的策略为执行者提供足够的激励。对此，在府际关系中，有学者指出“要确保地方政府有效执行上级意志的方式需要设置明确而足够的激励机制，从而将国家的目标与地方的利益偏好相吻合，并使地方理性地选择忠实执行”，且激励机制是多向度的，正向激励是通过预期政治与经济收益，相应的资金和资源流入，使地方官员在忠实执行中获得的收益超过执行偏差所得，而负向激励则通过责任追究，惩罚地方官员的不执行行为；[15][16]基于政治与经济激励有效性高低的不同组合，地方政府会采取“实动”“伪动”“暗动”或“缓动”四种不同取向的政策执行策略。[17]在政社关系中，这一激励逻辑通过政策工具的形式而对社会执行者同样适用。作为实现特定政策目标而采用的机制、手段、方法与技术，[18]政策工具的类型有不同划分方法，目前较多使用、视角也较为系统的是豪利特、拉米什依据国家干预程度的从低到高，提出的自愿型工具、混合型工具、强制型工具三类：三种类型内含私人市场、补贴、信息发布与劝诫、行政管制等十种子类型，其中，混合型工具兼具自愿与强制型工具特征，是在政府干预私人部门决策过程的同时允许私人部门拥有最终决定权。[19]以政策工具为载体的不同形式和强度的政府干预，发挥着促使社会执行者遵循政策目标和采取预期行动的激励作用。

       不过，在给予政策执行者足够激励的同时，政策目标的实现还需正视和克服价值冲突因素对激励措施的反制作用。马特兰德在政策“模糊—冲突”模型中指出，政策目标或政策执行涉及的多元利益诉求的不一致性构成了政策的冲突性，政策冲突性与模糊性高低的二维矩阵组合衍生出政治执行、行政执行、试验执行和象征执行等四种政策执行模式，影响着政策执行成效。[20][21]若上位政府制定的政策忽视辖域公众的多元利益，或以大压小地不尊重下位政府自主权，将增加政策冲突的隐患。[22]新政策设立的激励与约束条件会引致不同公众群体间的利益冲突及相应差异化的行动策略，[23]而倒错的激励结构和执行压力下沉往往引发基层政府的变通执行或选择性执行。[24]对此，有研究使用多源流框架修正“模糊—冲突”模型，主张采取制定执行细则、有效配置执行资源的方式降解基层政策执行中的冲突因素；[25]也有学者发现针对经济发展与环境保护之间的目标冲突，中央的环境治理资金转移支付政策在一些地方呈现出生态改善和生态恶化并存的激励效应，地方政府同时存在“边污染，边治理；边治理，边污染”两种行为冲突，因而在财政激励之外需更多使用政治激励和晋升激励手段。[26]现有研究多认可“在复杂的政策子系统中，涉及的行动主体数量众多、利益博弈激烈、利益冲突较大，实行市场工具、自治性工具较为有利，这样可以更好地协调多方主体及利益关系”，而在“行动主体规模不大、政府介入的信息成本较低时，可选择强制型、混合型工具”。[27]

       概言之，在复杂政策情境中，不同主体的利益诉求差异以及互斥性、关联性的治理目标形成特定的价值冲突格局，成为政策激励措施设定中需要审慎权衡的因素，并反向消解着政策目标的实现程度。其实，上述研究虽未明确以“激励—冲突”作为二维变量，但对政策冲突情境中压力传导、执行阻滞、调节工具、降低模糊性以及资源配置等问题的分析，都内含或可归结为政策激励因素分析，对政策激励因素的分析也多是在以激励降解冲突、冲突与激励问题的叠加或激励引致冲突的逻辑下展开，激励与冲突实际上是作为一对难以分割的概念出现。

       基于上述认识，本文试图整合关于政策激励与政策冲突的讨论，构建一个初具解释力的“雷声大雨点小”政策的“激励—冲突”分析框架。其中，激励是指府际间或政府对社会行动者的激励措施，构成了政策执行者行动的驱动因素；冲突是政策价值与利益相关者诉求或其他社会治理目标的差异，构成了政策执行者行动的阻滞因素。在实践中，政策激励措施既因本身彰显的决策者意志而与政策价值一道构成了“雷声”的一部分，也与政策冲突共同在政策执行和结果环节影响“雨点”的大小。在这个意义上，可将政策“目标”细分为理想目标（作为价值偏好的愿景目标）、行动目标（落实为激励措施的即时目标）、可达目标（价值冲突权衡下的实际目标），三层目标之间存在的落差及其与政策结果的间隙，皆可呈现为“雷声大雨点小”政策的外部表征（参见图1）。相比于政策执行偏差视角，政策“激励—冲突”分析框架实际上超越了单一的政策过程分析，而拓展到政策“内容+过程”分析，将影响政策过程的价值偏好与冲突、激励策略的理性选择等政策内容因素纳入综合考量。

图1 “雷声大雨点小”政策的“激励-冲突”逻辑

资料来源：作者自制。

       总体而言，政策“激励—冲突”的交互作用共同影响着政策声势与政策执行的“大小”张力。本文将根据政策“激励—冲突”强弱，通过多案例比较分析，更加多面地揭示“雷声大雨点小”政策的实际类型构成及其内在治理逻辑。所谓政策激励“强弱”，主要指向奖惩力度高低，资源支持多寡或明确与否，以及政策出台密度高低等；政策冲突强弱主要指向多元价值偏好或社会治理目标的对立性高低及其即时性。在表象上，“雷声大雨点小”政策有多样形式，而从实质类型看，多样的表象可以根据政策“激励—冲突”强弱因素的不同组合，划分为四种典型类型——政策敷衍、政策倡议、政策权宜、政策渐进（参见表1）。在政策“激励—冲突”矩阵中，四种类型的“雷声大雨点小”政策场景有所差异，在分布上兼有全国与地方性问题，在生成机制上涵盖博弈、自主、调适与渐进等不同的治理逻辑。四种类型虽都呈现政策声势大而执行少的外部表征，但存在成因性质与结果虚实上的差异。

表1 “雷声大雨点小”政策的分类表

资料来源：作者自制。

三、四种类型：实践样态与执行逻辑

       （一）政策敷衍：刚性下压政策的应付执行

       政策敷衍型“雷声大雨点小”是政策激励与冲突双强组合的一个结果，在实践中常见为公共政策自上而下的严要求而宽落实，其内在逻辑是基层政府对上级下压政策的应付执行。该类政策在顶层设计上往往具备自上而下的刚性激励措施，给基层执行者带来明确的无条件执行的政治压力和执行不力的问责预期。但由于政策要求涉及相冲突的地方利益，基层执行者“在表面上尊重和拥护政策制定者的意图和目标”，实际上通过各种变通方式降低实际管理过程中的政策执行力度，[28]出现调门高而行动少，“轰轰烈烈搞形式、认认真真走过场”的应付执行问题。[29]这种政策敷衍导致自上而下的刚性政策设计难以充分嵌入地方治理体系，出现有令不行、有禁不止的“雷声大雨点小”政策问题。

       案例Ⅰ：2020年8月12日，青海省召开生态环境保护警示教育大会，回应社会舆论聚焦的木里矿区破坏性非法开采造成的严重生态灾难情况，通报对涉事企业、失职失责领导干部的初步调查结果。[30]生态文明建设是党的十八大以来党中央、国务院高度重视的工作，先后出台了生态环境保护的一系列重大决策部署，各地各部门也将之作为重点工作进行贯彻落实。在政策激励上，自上而下的政策声势和问责高压可谓力度空前，仅是涉事的木里矿区便在中央层面，历经2016年中办、国办秘书局生态综治调研后的通报整治，以及2017年和2019年两轮中央环保督察；在省级层面，经历2014年青海省委省政府领导带队现场办公和指导督办，2016年持续至2020年的史上最严整治时期，以及2020年青海省执法部门监督检查和被责令停产4天等。[31]但是，木里矿区持续的大规模、破坏性露天非法开采始终未被遏制，并最终造成严重的生态灾难。从政策冲突看，这一强激励政策的一个失灵诱因是面临生态环境保护与地方局部利益的冲突，其中既涉及企业主个体利益，地方经济发展利益，也有个别官员异化的政绩观与谋利导向。各方面冲突共同导致自上而下的刚性要求被逐层敷衍了事，政策执行中“责任不落实、履职不到位、审批监管故意放水、层层失守”，查处生态违法违规行为存在“不担当、不碰硬、弄虚作假、遮遮掩掩”等问题。[32]

       现实当中类似的案例屡见不鲜，生态环境保护、安全生产监管、食品药品监督等是出现敷衍型“雷声大雨点小”政策的重点领域。从共性特征看，该类问题多在基层政策执行过程中显现，因长期宏观政策目标与短期局部利益、“条线”要求与“块内”复合型治理责任的强冲突，[33][34]导致自上而下的强激励被口号式传达消解，在被应付执行中未能发挥硬效应。

       （二）政策倡议：鼓励性政策的有条件执行

       政策倡议型“雷声大雨点小”是政策“弱激励—强冲突”组合的一个结果，广动员而少行动是其典型特征，其内在逻辑是鼓励性政策的有条件执行。从政策激励看，该类政策并不设置刚性约束指标或强干预机制，也未必配套直接的资源供给和资金支持，而主要是借助舆论宣传、鼓励号召等自愿型政策工具进行引导。同时，从政策冲突看，该类政策同样涉及强烈的对立性价值偏好，在目标落实上受制于政策执行者的即时利益冲突。在此情境中，政策执行者实际上拥有依据自身价值偏好、客观条件而执行或不执行相关政策主张的自主选择权，在结果上呈现为只有部分政策执行者“有条件”地选择性执行，亦即“雨点”不够大的外在表征。

       案例Ⅱ：2020年4月11日，南京市发布《应对新冠肺炎疫情影响培育新消费行动计划》，提出试行2.5天弹性休假，成为继江西、浙江、甘肃陇南市等多省市之后又一推行该政策的地区。2.5天弹性休假的政策初衷是增加公众闲暇时间、增强文旅消费和提振经济，同时也改变公众工作方式和生活品质，让劳动者共享社会经济发展成果。但是，该政策在引发社会热议的同时也被诟病为叫好不叫座、只是躺在纸上的一个“概念”。从政策激励看，该政策不乏各地政府自上而下的正向驱动，往上还可溯及2015年8月《国务院办公厅关于进一步促进旅游投资和消费的若干意见》中“鼓励弹性作息”的相关主张。不过，国务院或南京市等地方政策规定皆是鼓励性质的，在政策文本表述中多注明是“有条件的”地方和单位、“根据实际条件”以及“鼓励实施”等，而非强制性和统一性实施。该政策尽管有较强的高位动员和舆论“声势”，但并未设置明确和实质激励措施，政策的干预力和强制力有限。同时，该政策落地受限于用人单位及其员工等多方价值冲突因素，例如会加重用人单位负担，尤其是中小微企业将加剧经营困难；带薪休假、科学轮岗等制度配套不同步，可能造成员工收入下降、消费能力和意愿受限等。这些差异化利益考量构成了与该政策关联的对立性价值，决定了其实施条件只有个别单位的个别岗位具备，难以全面大范围展开。

       近年来，类似的政策问题在延迟法定退休年龄、鼓励生育等领域也多有表现。倡议型的“雷声大雨点小”政策虽不乏高位政治势能，且有些不乏一定的福利、补贴、税收等正向激励措施，并因利益攸关方广泛而兼具较高的舆论关注度，但往往力度有限和不使用强制性政策工具，政策变现力低，[35]加之较强的价值冲突，政策愿景的落地必然是局部和有条件的，是柔性的自主执行而非刚性的统一实施。在此，不同于作为政策执行偏差的“选择性执行”，[36]自主的“有条件执行”体现为非紧急、非重点、强冲突的辅助性政策在特定时期“止于动员”。概言之，政策倡议型的“雨点小”本就在政策制定的合理预期与考量范畴之内，其执行落差源自美好政策愿景与现实条件之间的客观间隙，可理解为替代“一刀切”式政府干预的一种积极策略选择。

       （三）政策权宜：更迭性政策的妥协执行

       政策权宜型“雷声大雨点小”是政策“强激励—弱冲突”组合的一个结果，其内在逻辑是更迭性政策的妥协执行。所谓“更迭”，意指政策制定与出台的高密度和不断更新迭代；“妥协”意味着政策执行的非单次有效，而是讲求暂时适宜和因时因事的动态调适。在政策激励上，该类政策往往因关系国计民生大事而需要政府强力干预，使用强制型或混合型政策工具进行明确规制。在政策冲突上，由于政策涉及面广而内含多重价值的绞合，且其绞合呈现“高复杂性—弱冲突性”特征——价值冲突结构复杂，衍生性和系统性政策影响具有高不确定性，并随时势不同而动态变化；同时，价值冲突分布“虽广亦泛”“虽多亦散”，在整体上即时对立性不强和难以形成合力，对政策出台和执行构成的实际阻力较小。概言之，该类政策呈现出大方向明确但难“毕其功于一役”、阻力小但不确定性风险大的特殊属性，需要政府在强力激励的同时自觉节制、适度妥协，采取动态调整、因势而变的周期性策略，在外部表征上体现为政策制定频繁更迭、单次政策执行效果有限的“雷声大雨点小”特征。

       案例Ⅲ：2020年9月4日，杭州市为落实国家“房住不炒”的要求，宣布出台楼市调控新政（以下简称“新政”），围绕购房契税缴纳时间、离婚购房资格要件、单身无房户年龄认定等重点方面进行了政策加码，但遭到来自社会舆论的“雷声大雨点小、越调控越涨”“关键的房地产税、空置税了无音讯”等质疑。在政策激励上，新政的各项规定不可不谓明确和刚性，但也同时关涉刚需买房，婚姻关系与家庭伦理，市场机制抑或行政手段干预，全国一盘棋抑或地方自主发展，以及避免房价急剧变化可能造成的经济社会冲击等多元价值选择。尽管这些价值选择问题并不构成阻碍新政执行的强冲突，但使新政制定中面临难以绝对化的力度选择问题，以及难以预先可测、结果可控的操作性问题。对于“房住不炒”的理想目标而言，新政只能是作为发挥部分调节作用的单次和补充性政策，且局部作用难以立竿见影地实现。其实，新政的“雨点小”是我国各城市存在的普遍性问题。由于广泛的政治、经济、社会牵涉面，房地产行业具有“牵一发而动全身”的系统性影响，是我国各级政府强力调控的政策领域。同时，从国家到各地方以及各级政府办公厅、发改委、住建委、公积金中心等众多部门，历年来都密集出台了各类调控政策，且处于不断的细化、纠偏、加码或周期性更替过程中，新政叠新政、“补丁摞补丁”，[37]其中的大量政策被指“雷声大雨点小”。

        政策权宜型“雷声大雨点小”多出现在涉及面广、具有系统性影响的政策领域，其弱冲突性并不意味着所涉价值结构的简单或一致，而只是就单个政策执行而言，相关联价值的影响具有间接性和宏观性，构成的即时性对立程度不高。尽管如此，间接影响的复杂性、不确定性和相应风险的动态演化仍决定了政策执行的权宜性，需要在强力干预的同时适度节制和留有“孔洞”。对于具有系统性影响的复杂政策问题，“精确而详尽的科学的社会预测是不可能的”。[38]相比于执行偏差，权宜型的“雨点小”更多是缘于政策设计初衷的局部调控而非全面到位，短期延时起效、中期动态“修缮”[39]、长期非绝对管控等都使其“雨点小”成为一种必然，政策出台的高密度和高力度给人以声势大的观感，但实质上只是作为不断动态修打的政策补丁，而非寻求一劳永逸解决问题的“灵丹妙药”。

       （四）政策渐进：长期性政策的分步执行

       政策渐进型“雷声大雨点小”是政策激励与冲突双弱组合的一个结果，主要出现在执行周期较长的公共政策过程中，表现为公共政策的高标准与低兑现，其实质是宏观政策目标设计与阶段性目标实现之间的程度落差。该类政策往往不附带短时期内的强激励措施，而是倾向以混合型工具为主的价值引导和宏观愿景的逐步实现。从政策冲突看，该类政策价值与相关联社会多元价值之间的对立性较弱，但因自身实现过程的逐步性和阶段性，而面临理想目标与行动目标、可达目标之间的标准落差，以及异质人群之间的优先级落差等“内冲突”，由此造成“雷声大雨点小”的外部观感。

        案例Ⅳ：2020年4月20日，广州市荔湾区公布《广州市荔湾区公办小学2020年一年级招生工作方案》（以下简称《方案》），与2019年相比，为进一步促进教育公平，该方案中有关E小区的学位分配政策开始采用新的电脑派位方式。但《方案》出台以后引发小区内部大批业主的线上抗议与线下维权，其中诸多操作性问题，如学位分配结果未达到业主购房时开发商宣称的规划标准，以及同一E小区内不同业主享有“名校”与所谓“村小”入学资格的优先级差异等，被质疑违背初始承诺和教育公平。其实，电脑派位是近年来全国多地采用的旨在促进教育公平的改革措施，但纵观2016年以来的深圳市“大学区—电脑摇号”、2020年以来的北京市西城区“多校划片、电脑随机派位”以及上海市民办学校“电脑随机录取”等实践，普遍被认为存在改革不彻底、政策“下半场”不了了之的“雷声大雨点小”问题。

        从政策激励看，《方案》是依据2019年中共中央、国务院《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》和2020年广州市教育局《关于进一步做好义务教育招生入学工作的通知》等文件精神制定出台的，不过相关规定都属于原则性的，也并非能够自上而下地充分给予E小区当下所需的配套学位数量。从政策冲突看，电脑派位背后的教育公平目标与宏观的人口调节、户籍制度、房地产经济等外部关联性价值之间并不构成即时性对立，也并非引发E小区政策落地难的直接和关键诱因。但就教育公平目标自身而言，E小区电脑派位政策的执行存在两个阶段性落差：在历时性维度，现阶段学位资源（尤其是名校学位）供给与总体学位规划配套存在差距，且建设进度尚未跟上学龄儿童增加速度；在共时性维度，同一小区内有业主因所住楼盘与名校的配建关系、2019年已有一孩入读等条件而享有电脑派位中的优先选择权，导致政策适用中出现新的公平性争议。两个落差皆根源于现阶段优质教育资源供需的“僧多粥少”与非均衡分布，是教育公平总目标逐步实现过程中存在的阶段性“雨点小”问题。

        整体而言，总体愿景与当下执行现实之间存在着阶段性落差，在政策表征上构成了高标准、低兑现的“雷声大雨点小”观感，其实质是政策资源到位的时滞性、政策对象的异质性等引致的政策局部“暂未完成”状态。在这个意义上，政策渐进型“雷声大雨点小”的存在具有一定的必然性，基层政府在落实自上而下传递的总体政策目标时，往往需要依据地方特殊的资源禀赋和内部多元化特征，[40]进行阶段性的政策目标分解，并在阶段性目标实现过程中进行一事一议的区域性安排，[41]根据问题解决的轻重缓急设定不同的优先级，渐次改进、有序推进，由此带来的暂时性和局部性“雨点小”是常态。

四、结语

        基于政策“激励—冲突”框架下多案例分析，可以发现“雷声大雨点小”政策并不只是简单的执行偏差，而是兼具多重属性，内含上下博弈、自主选择、动态调适、有序推进等执行逻辑（参见表2）。在执行者偏差之外，决策者基于政策预期效果和政治、管理、法律等多方面价值考虑的理性设计与策略选择，[42]构成了诸多“雷声大雨点小”政策的积极面向。这一发现为发掘“雷声大雨点小”政策背后一些习焉不察的政策类型及其受关注不足的问题侧面，提供了新的认知角度，有助于增进公共政策执行研究和减少实践误区。

表2 “雷声大雨点小”政策的多重逻辑比较

资料来源：作者自制。

        相较而言，“雷声大雨点小”政策在成因性质和结果虚实上具有不同属性（参见图2）。一方面，在成因性质上，存在负向、正向以及中性差异。既有受制于执行者偏差的政策扭曲，也有顾及客观条件的理性政策设计，还有受制于关联性风险或时空因素的政策“未完成”状态。另一方面，在结果虚实上，既有实质性的“大小”落差，也有阶段性的“大小”时差，以及仅是外部观感上的“大小”视差。当然，不同类型的“雷声大雨点小”政策更多是偏重其中某一属性，而非绝对不同，相互之间存在过渡和交叉地带，是政策“激励—冲突”强弱的结构差异与程度之别。

图2不同类型“雷声大雨点小”政策的属性差异

资料来源：作者自制。

        在研究贡献上，政策“激励—冲突”视角下的类型分析为超越简单化和消极化的局部经验，审慎辨识“雷声大雨点小”政策的实践样态及其内在逻辑提供了观察切口，同时也有助于以之为线索，将具有共通性的多个政策问题串联起来并进行比较，在促进既有研究对话的路径上丰富对政策声势与执行张力的复杂性认知。“雷声大雨点小”政策的四种类型差异不是简单缘于案例所处治理领域的不同，而是植根于政策激励与差异化目标动态耦合的执行情势。[43]既有公共政策研究中的诸多常用概念，如政策变通、政策阻滞以及政策短命等，只能解释或涵盖“雷声大雨点小”政策逻辑的局部向度。这一方面意味着不能简单用其中单一概念指代“雷声大雨点小”政策问题，另一方面也为反过来拓展上述概念的理论外延和揭示相应政策问题的症结提供了新的线索。

        政策启发上，“雷声大雨点小”政策的多重逻辑意味着应当避免对相关治理实践的片面认知，在区别对待和客观定性的基础上进行定向施策。其中，政策敷衍问题可侧重通过刚性激励机制的改进，加强对政策执行偏差行为的约束和纠正；政策倡议问题适用于通过自愿型工具、混合型工具的优化，从外部环境营造和配套结构性政策供给方面，进行柔性助推而非“一刀切”式强力干预；政策权宜和政策渐进问题适用于混合型工具，在保留基层政府执行部门自由裁量权或政策对象最终决定权的同时，动态地适时调整政府的介入方式与力度，[44]避免毕其功于一役的理想化误区。整体而言，在政策激励与冲突视角下进行“雷声大雨点小”政策类型划分，有助于在比较中进一步找准各类型政策问题的症结和治理重点，更有针对性地采取科学且必要的改进策略。

        最后，有必要认识到的是，本文基于四个案例的实证分析是启发性、示例性的，目的在于建立一个容纳多影响因素的解释框架，而未进行更多类似案例的控制性检验。同时，“雷声大雨点小”政策的具体情境复杂多样，难以穷举所有情况，实践中还可能存在更为复杂的敷衍、倡议、权宜以及渐进的交叉或组合类型，涉及仪式型、民意试探型、外松内紧型、短期回应型、传言型以及类似商业噱头的虚张声势型等其他样态，并同样存在于公共政策之外的其他研究领域和社会场域。囿于研究素材的可获得性和理论研究的系统性考量，本文在此暂未讨论。尽管如此，依据政策“激励—冲突”强弱所提出的研究框架依然具有理论分析上的意义，可以刻画实践中常见“雷声大雨点小”政策的基本特征和内在逻辑。对“雷声大雨点小”政策的研究有必要从更多理论视角出发，揭示其实践样态的多样性和理论内涵的丰富性。此外，鉴于目前尚缺少一个对应的学理性概念能够涵盖“雷声大雨点小”政策的不同类型和多重属性，进一步的研究或许可以尝试在“多类型—多概念”解释基础上，实现恰适的“多归一”理论整合，为更加生动地描绘中国公共政策实践图景贡献新的知识增量。